5月15日，亿欧教育将北京举办以新形势·新突破为主题的教育行业创新峰会，届时会上将同时发布亿欧智库撰写的最新教育行业研究报告《政策对于教育行业各领域影响分析报告》，在此略摘取学前教育领域的一部分内容，与各位读者探讨。

自2018年11月《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》出台，学前教育领域就迎来了历史未见的大变革，使得火热的投资扎堆迅速降到冰点，让逐利的“教育产业化”回归理性，亿欧智库在此想从历史的进程为各位读者解读我国民办学前教育发展历程和在“二八格局”下民营资本的挑战与机遇。

民办学前教育之历史回溯

民办幼儿园的发展历程可以总结为从补充服务到中流砥柱，最终占比超过公办园。亿欧智库梳理了民办幼儿园的发展路径，大致可以分为5个阶段。

初建时期 1898-1912

第一所民办幼儿园-厦门鼓浪屿怀德幼稚园诞生，1904年清政府颁发《奏定学堂章程》提出蒙养园设立；传教士创办教会幼儿园。

兴起时期 1912-1948

1912年，南京临时政府教育部颁布“壬子癸丑学制”推动民办幼儿园发展。30年代上海、南京等七市拥有私立幼儿园128所。知名人士如陈嘉庚、熊希龄、陶行知创办的幼儿园一一面世。

缓慢发展 1949-1977

1952年，部分私立幼儿园被教育行政部门接管改为公立，在“一大二公”的学校教育体制下，在其后的30年，私立学校发展缓慢。

调整恢复 1978-2002

恢复阶段（1978-1991）：十一届三中全会提出“百年大计，教育为本”，民办幼儿教育开始复苏。1988年国务院办公厅下发《关于加强幼儿教育工作的意见》将“动员和依靠社会各方面力量，通过多种管道、多种形式发展幼儿园教育事业”作为我国学前教育方针。

提高阶段（1992-1996）：1994年颁布《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》，到1996年底，民办幼儿园数量达到24466所，占全国幼儿园数的13.06%。

强化立法阶段（1997-2002）：1997年颁布了第一部专门规范民办教育的行政法规《社会力量办学条例》指出：国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。同年教委印发《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，2002年《中华人民共和国民办教育促进法》立法。

蓬勃发展期（2002-2017）：在2015年、2016年两年的投融资金额分别达到13.14亿元和12.19亿元。2016年，中国民办幼儿园营收规模达1479亿元。

理性发展 2018-至今

伴随着《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》出台后的一系列文件，学前教育投资降温回归理性。

 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》学前教育分水岭

2018年11月，《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布划出了一条明确的分界线，幼儿园领域经历投资冰火两重天，其中以第24条“遏制过度逐利行为”的要求，引发投资领域震动。

社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园……当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。

回顾2015年初，李克强主持召开的国务院常务会议，讨论通过部分教育法律修正案草案，其中明确“对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校”。此后，由于幼儿园良好的现金流和高利润率，促使多家上市公司陆续跨界布局幼教产业，以下是亿欧智库的不完全统计，其中以威创股份、秀强股份最为积极。以威创股份年报披露的数据，旗下幼教业务经营利润高达57%。

 随着2017年1月18日，民办教育促进法草案三审正式通过，营利性幼儿园在中国正式获得官方认可，除可以进行IPO上市（以“红黄蓝”为代表），其主管部门变更为在工商部门登记。

营利性民办幼儿园举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配。同时，扩大办学资金来源，利用幼儿园现金流发行ABS等创新金融工具将更加活跃。在这种情况下，国内幼儿园发展呈现出民办化、资本化和高端化的发展趋势。也出现了前文所叙述的，民办学前教育规模、资本积极涌入的井喷状态。在行业越演越烈向“产业化”发展之时，国家按下刹车键，要求学前教育回归“普惠化”。

 学前教育“普惠”政策梳理

事实上，普惠性、公益性一直是学前教育的强调的主要方针，公办园必须遵守政府普惠定价，针对民办园，早在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出发展和扶持普惠性民办园的政策思路。故在此，亿欧智库将更多的讨论民办性质下的普惠定义，如下：

所谓普惠性民办园是指受政府资助或委托提供学前教育服务,不以营利为目的,面向大众、办园规范、收费合理、有质量保证的民办幼儿园。

在探讨政策对于行业影响之前，亿欧智库先进行了相关政策的梳理。

其中对行业影响做大的政策当属2018年11月发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见 》，文内要求：到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。

 政策与现状的协同性分析

为了达到上述目标，国家采取了一系列相关政策，但政策的落地需要时间，从政策初期的“一刀切”引发民办学前教育从业者情绪恐慌，到现在正在探索政府主导，公民并举平稳过渡的新模式，包括实施制订具体实施方案，按照“一事一议”“一园一案”的原则，积极稳妥、扎实有效地做好治理工作。

学前教育作为一个成熟的市场，其市场规模，社会、经济、技术等暂不赘述。在此，我们将重点讨论最大的变量因素——政策及现状与政策要求差距进行测算，希望从中发掘出潜在的增量市场。

改扩新建幼儿园数量增加，农村增幅大于城市

•       按照目前已出规划的省市地区为例，天津将改扩建150所幼儿园，新增4万学位，四川，2019年新建幼儿园838所，新增13.4万个学位。 2017年，全国学前三年毛入园率达79.6%，根据政策目标入学率85%推算，到2020年，学前教育需新增学位370万左右，根据前期数据，至少改扩新建幼儿园3万所，同比2017年，增长近2倍，一年内落实针对各省的工程量都较大，园所施工方市场将爆发。

•       根据教育部最新公布的《中国教育概况——2017年全国教育事业发展情况》，单以小学招生来看，在总计1766.6万人中，城市小学招生630.0万人，农村小学招生1136.5万。从此数据可以看到，农村小学招生是城市小学的近2倍，可见，反推至幼儿园阶段，农村幼儿的数量基数庞大的多，其对于入园需求，农村幼儿园供给问题更亟待解决。

完全依靠政府补贴，财政压力过大，可能出现先保量再提质的局面

•       尽管2019年中央财政支持学前教育发展专项资金168.5亿元，但根据已出台的各地补贴政策也可以看出，金额与各地区经济水平挂钩。

•       根据亿欧智库的了解，为达到80%的普惠幼儿园占比，已出现一些政府招投标的公建私营的普惠型幼儿园，但由于补贴金额不理想，教学体系较为完整的委托经营模式服务商参与积极性并不高。

短期内，易形成两极分化

•       普惠政策落实执行初期，部分地区幼儿园从业者干脆放弃经营转而将旗下的中端营利幼儿园高端化，以期从20%的市场中获得更好的收益。

•       一方面如上文说民营资本退场，导致政府增加投入，另一方面，作为民营资本，在受到限价的同时，若补贴无法满足，势必会压低成本降低教育质量。

长期看，教师培训、委托经营、服务购买成为趋势

•       目前学前教育教师缺口巨大，根据政策要求，2020年本专科学前教育专业毕业生规模达到20万人，教师培训市场成为刚需。

•       以目前政府采取建、收、扩、租四步推行的学前教育普惠化进程，参考格局较为稳定的义务教育阶段，国有资本购买服务、委托经营将成为趋势。

•       另外，由于已明确禁止学前教育证券化，原有连锁经营幼儿园势必向技术、服务提供商转变，以期寻找新的出口。

“二八”格局下的市场机会分析

针对80%的企业怎么做？亿欧智库认为，在学前教育当前政策背景下，民营资本针对普惠幼儿园的行业机会可以分为四类模式：民营企业自营、政府/公办委托经营、教学相关模块化产品输出、信息化产品输出。

民营企业自营

该模式即为现有的民办普惠园，根据2017年数据，全国有普惠性幼儿园16.5万所，占幼儿园总数的64.5%，农村地区该比例较高，接近70%；普惠性幼儿园在园幼儿3249.0万人，占全国在园幼儿总数的70.6%。模式较为成熟暂不过多赘述。

委托经营模式

亿欧智库以诺博教育为例说明委托经营的模式。在此仅探讨普惠园的委托经营，根据实践经验，主要集中在公办民可以分为两种形式。

一种为政府前期一次性按年买断服务，幼儿园从建起到后期运营，委托经营方都不需要负担（除派出的自身员工，通常为园长）任何成本，如运营业绩优异，后期还可以获得一定金额的政府奖励。一种为政府负责前期基础建设后移交给民意运营商，通常按照生均一次性补贴，由企业负责承担运营过程中的成本。

委托经营的优势在于，园所所有者无需负担管理。以诺博教育为例，其以委托经营的形式与成都市武侯区展开合作的幼儿园于2017年9月开园，可招收450名幼儿，是武侯区规模最大的公办园之一。同时该园也是区域政府响应中央“采购优质学前教育项目、引入品牌学前教育机构”号召的政企创新合作范例。

教学模块输出

相较于委托经营模式，体系或教育模块输出更为轻量化。主要表现为企业提供可复制的教学相关体系输出，如学前测评、课程、教师培养、招生营销等模块，赋能B端学前教育机构，解决B端因经验不足，能力不够带来的问题，同时B端机构可以在投入较少的情况下，个性化采购所需模块。以诺博教育为例，目前服务的超过200家机构，80%都是以模块化产品和体系导入的模式。

信息化产品

在技术逐渐影响教育行业的客观现实和我国教育信息化的号召下，学前教育信息化能力也在增强，提高园所运转效率，部分企业借助信息化软硬件服务切入。

学前教育儿童较为低龄，家园共育的需求更为迫切，企业提供包括远程视频直播、校务管理系统、安全签到等系统，同时针对B2C提供供家长使用的内容资源等。

针对20%的企业怎么做？营利园为获得更高的利润率，亿欧智库认为，大部分会进一步完善“中端园”向“高端园”升级。从目前来看，语言教学还是最能打动中国家长高付费的因素，开展高溢价的游学、研学交流，打通优质小学资源，完善教师培养和教育理念等方式，也都是目前较为主流的方式。

除学前教育外，本报告还关注早托领域、义务教育阶段学科&素质教育、新高考改革、新技术+教育、职业教育等其他5个方面就基于政策、市场两方面对于以行业企业为主要的相关利益者影响进行分析。

欢迎感兴趣的读者联系笔者沟通，最后的报告也将对上述内容进行具体分析和呈现。

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